本篇是幫大家整理及釐清一些關於行政訴訟法第9條公益訴訟之概念與應用。
就近幾年國家考試而言，公民訴訟首先出現於99年司法官考試，同年度99年行政執行官亦見相關蹤跡。其後，於101年度的上校轉任考試亦針對公民訴訟命題。依近幾年出題頻率來說，不可謂不高。其實會有這樣的趨勢筆者認為是可以預料的，實務上隨著環境法意識的抬頭，近幾年運用到公民訴訟之案件，例如中科三期環評案、台東杉原美麗灣案件...等，早已引起社會及行政法學界的矚目，故反應在國考上是必然的(類似情形尚有公私協力之概念等)。惟傳統行政法總論之教科書甚少針對公民訴訟詳加論述，而於課堂上礙於時間的關係，也不可能針對此部分特別花大篇幅的時間去說明，從而同學在考場中遇到這樣的題目一定是一翻兩瞪眼的。故以下就讓筆者幫大家整理跟釐清一下相關概念與可能之爭點吧。
(就國家考試而言，其實熟記行政訴訟法第9條及下文所述之環境管制六法之不同及個別要件差異，及訴權理論有所了解即應足夠，所以時間不夠或對行政法沒這麼有興趣的同學，只要將本文以下所出現之四個表格弄懂記熟就可以了)
壹、前言
近代以降，隨著工業化腳步的發展，人類物質生活得到更多的便利與滿足，時至二十一世紀的今日，世界諸先進國家基於人類生存權之保障與社會國理念之興起與發展，在確保人民基本生存條件的滿足之後，更進一步地，要求生活暨生存環境品質的保障，而此些種種莫不成為世界人民之共識。基於上述對環境保護的發展共識，因此「人類有保有生存最低限度保障的權利」與「人類有生存在不受汙染環境下的權利」，對於在高度開發及工業化、科技化之國家中，早已飽受環境污染所苦的人民而言，已成為其在今日民主國家中最熱門爭取的基本權之一。而基於有權利即有救濟之法理，藉司法救濟，保障人民權益及國家行政權之合法行使，在環境行政上，便有公民訴訟制度之建構。意即公民訴訟制度，乃在使人民或公益團體，為了維護公益，當行政機關有怠於執行職務之情形時，得提起訴訟，藉由法院之裁判，監督行政權之行使，進而達到公益保護或環境保護之目的，為一維護公益之訴訟。
而在傳統上，訴訟即被區分為公益訴訟和私益訴訟兩種(亦可區分為客觀訴訟與主觀訴訟)，而私益訴訟就是當私人權益受侵害時所提起之訴訟，亦即受害者訴訟；公益訴訟則是允許直接利害關係人以外的公民或組織，根據法律的授權，對違反法律侵犯國家利益和社會公共利益的行為，向法院起訴，並由法院追究違法者責任的訴訟。我國行政訴訟法第9條、環境基本法第34條及個別之環境法規皆訂有所謂之公民訴訟條款，惟細究其內容，相關規定並不完全相同；又公民訴訟、公益訴訟或民眾訴訟，此三者之間所代表之意義有何差別？而前述之法律規定是否皆為民眾訴訟、公益訴訟或吾人習稱之公民訴訟？在進入本文後續之討論前，誠有先行釐清各該法規之性質之必要。
傳統行政爭訟之制度，則是建構在私益訴訟之基礎上，亦即當國家權力違法侵害人民之權利或利益時，允許人民為其自身權益，提起訴願或行政訴訟以資救濟。惟人民須主張權利或法律上利益因行政機關之違法行為受有損害，即原告須具備訴權，提起之訴訟始具備實體判決要件。行政訴訟具有權利保障之功能及主觀訴訟之性質，傳統上為被害者訴訟，須以保護規範理論檢視原告之主觀公權利，且須主張其權益因行政機關違法行為而受有損害，原告始具備訴權。訴權之功能在於限制原告起訴之資格，以排除民眾訴訟，即任何人皆可以訴訟方式指摘行政措施違法之情形。只有在特別之情形下，基於公益維護之考量，立法者方賦予一般民眾，對於行政機關之違法行為提起訴訟之權限，以強化司法權監督行政權之功能。
惟目前實務所累積之相關公民訴訟之案件，常常因為傳統訴權理論之限制，而在當事人適格之程序要件即被擋下，無法進入實體審查，是否真能達成強化司法權監督行政權之功能，即有討論之空間，而本文之目的即在於探求提起公民訴訟之主體及傳統行政訴訟之主體有何不同？又是否皆限於受害人民？進而探討受害人民提起公民訴訟與傳統行政訴訟，二者競合間之問題。
貳、我國之公民訴訟概況
一、公民訴訟之意義與法理基礎
(一)公民訴訟之意義
所謂的公民訴訟，或稱民眾訴訟，可分廣狹二義。前者，乃真正意義的公益（民眾）訴訟，指任何人可藉訴訟指摘行政措施的違法；後者，僅限於一定區域範圍內之居民，或其具有一定特別之資格者(如選舉人、納稅人或住民)，就行政活動的違法、不正，可以訴訟予以指摘者而言。在我國的文獻中，並未見有對何為公益訴訟？何為民眾訴訟？又何為公民訴訟之定義加以說明。大部分皆只概括指出，行政訴訟法第9條：「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有明文規定者為限。」之規定為公益訴訟之明文規定；有學者指稱「行政訴訟法第9條，係以法律特別規定為條件，承認民眾訴訟制度，而在現行法律中，指有新近重新修正通過之空氣汙染防制法設有所謂『公民訴訟條款』」，其中亦並未說明民眾訴訟與公民訴訟是否有相異之處，或者在跟本上並無差異。另外，亦有學者說明：「依行政訴訟法第9條之規定，公益訴訟之實施，需以法律有特別規定者為限，而目前在我國法律中有此特別規定者，厥為空氣汙染防制法第74條、廢棄物清理法第34條之1。……又此種在環境法上所設公益訴訟制度，一般習稱『公民訴訟』……」，似又認為公民訴訟就是公益訴訟，只是用語稱乎上之不同而已。故可知，目前我國對於公益訴訟、公民訴訟或民眾訴訟之概念可說是混用之狀態。
而本文以為，只要是指「任何人可就與自己權利及法律上利益無關之事項，為了公益的目的，藉訴訟制度指摘行政機關之違法」即為廣義的公益訴訟，亦稱民眾訴訟或公民訴訟。蓋若就「公益訴訟」之目的為觀察，提起此種訴訟，並非是為了自己本身之權利及法律上利益，其主要是為了公益之維護或促進；而稱「民眾訴訟」或「公民訴訟」，則強調該種訴訟提起之訴訟主體非如一般傳統的行政訴訟，需具備主觀上公權利受侵害方有適格提起訴訟之權利，亦即凡一般民眾、公民皆可提起該種訴訟。而一般學者習稱之公民訴訟，乃狹義的公益訴訟，則是指對起訴資格有限制的訴訟，意即其提起仍以促進公益或維護公益為目的，只是限於有一定資格人民才能提起。而這些特殊行政訴訟之提起，依行政訴訟法第9條之規定，必須有法律之特別規定為限，主要即存在於環境法中。其關係圖示如下：
圖1： (資料來源：作者自製)
(二)公民訴訟之法理基礎
在環境法上基本原則中有所謂之合作原則，其是指包括政府、人民、產業界等所有的環境使用者，都應該負有保護環境的責任。更進一步而言，國家與所有社會的力量，在環境保護的領域之中，必須共同合作。而合作原則本身實為在環境政策上較不具強制性，且是一種較溫和達成環境保護的措施及要求。此一原則之內容主要在說明環境保護並非僅是國家的責任，也非僅靠經濟或社會單一方面的力量可以達成的，欲達成此目的主要還是需要所有相關之力量的共同合作。也只有相關當事人之共同負責與共同參與於環境保護的事務上，在此才能達到個人自由及社會需求一定的平衡關係。這也就是合作原則在環境保護上所要達成之最基本的目的。就其積極面亦可認為，它是給予國家機關，產業界及人民應為有利於環境保護行為之義務性。
而公民訴訟本即在藉由人民或公益團體，對於行政機關怠於執行職務時，為了公益之維護，以提起訴訟之方式，藉著司法判決來監督行政權之合法行使，以達到保護環境公益之目的。若就此維護公益之面向加以觀察，則公民訴訟此制度之設計，即在貫徹前述之給予國家機關及人民應為有利於環境保護行為之義務。又人民或公益團體在提起公民訴訟之前，常需踐行告知程序，使行政機關有機會發現自己帶於執行職務之行為，而有改正或行使職權之機會，某程度上亦可認為是人民或公益團體與行政機關，對於保護環境或維護公益所進行之合作。故合作原則可認為是公民訴訟制度之法理基礎。
二、行政訴訟法第9條之公民訴訟
(一)立法目的
行政訴訟法第9條規定：「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有明文規定者為限。」而本條最主要的立法目的在於突破傳統「訴訟利益理論」，使得立法者得真對特殊情況之公法爭議事件，賦予人民得為維護公益之目的，就非關自己權利或法律上利益之事項，針對行政機關之違法行為，提起行政訴訟。
因為根據傳統的行政訴訟理論，人民只有在自己的權利或法律上利益受到違法行政行為之損害時，方得提起行政訴訟。然現代社會中，行政機關之違法行為亦可能有所於公益，但卻未必構成人民權利或法律上利益損害之情形，而若堅持傳統行政訴訟理論，將使行政機關之違法行為，僅得透過內部各別公務員責任的追究來加以控制，而若難以追究時，將使司法權全然無法監督行政權之行使，從而與現代法治國家及權力分立之精神有所不符。因此，本條突破傳統訴訟利益理論，賦予人民得為維護公益，就非關自身權利或法律上利益之事項提起行政訴訟，具有引進民眾參與法令執行，強化司法權對於行政權合法性控制的積極意義。而本條但書之規定，乃在避免人民濫行訴訟，以免運用不慎或過度浮濫，故本法但書明文規定此種情形以法律有明文規定者為限。
(二)提起本條之要件
人民若欲依行政訴訟法第9條提起維護公益訴訟，一般認為須具備下述特別訴訟要件：
1.須人民為維護公益而提起：
依傳統訟訟利益之理論，人民需就與自己權利或法律上利益有直接關係之事項，始得提起訴訟。在依法行政原則之下，行政機關是否適切適用法律，依法行政，常不直接涉及人民個人之權益，但於公共利益則關係密切，為使一般人民得以監督行政機關，以確保行政法規之適正運用，維護公益，行政訴訟法第9條特別准許與自己權利或法律上利益無直接關係之人，得就行政機關之違法行為提起行政訴訟。此即所謂客觀的行政訴訟。因之如行政機關之違法行為直接涉及人民之權利或法律上利益，則須提起所謂的主觀行政訴訟，即傳統之行政訴訟，而非提起維護公益訴訟。
2.須行政機關之違法行為，無關自己之權利及法律上利益事項：
行政機關之違法行為，如涉及人民之權利或法律上利益，已有主觀的行政訴訟足以保護，不得提起維護公益訴訟。故本條規定須人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益事項，對行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。而個別環境法規中所定「受害人民」之「受害」係指因行政機關之怠忽違法行為直接受害？抑或因違法行為之反射利益受害？似有疑義，若屬前者，人民所提起之行政訴訟應非此之維護公益訴訟；若屬後者，因違法行為之反射利益受害，始有提起維護公益訴訟可言。
3.提起維護公益訴訟，依其訴訟之性質，準用撤銷、確認或給付訴訟有關之規定：
依行政訴訟法第11條之規定，提起維護公益訴訟，依其性質，準用撤銷、確認或給付訴訟有關之規定。換言之，提起維護公益訴訟，仍須具備上述撤銷、確認或給付訴訟等之特別訴訟要件。
4.須以法律有特別規定者為限：
維護公益訴訟係由無關自己權利或法律上利益之人所提起，為防止人民藉此濫行提起行政訴訟，行政訴訟法第9條但書乃規定，以「法律上有特別規定者為限」。委由立法機關視社會之需要而為規定。
(三)小結
由上述之立法目的及構成要件之分析可知，提起本條訴訟之主體為人民及公益團體，而本條所稱之人民，並未限於因行政機關之違法行為所直接受害之人民，即任何人民皆可提起之，為一典型之客觀訴訟。惟為避免濫訴，才在但書設有除其他法律別有規定方得提起之限制。
三、環境法之公民訴訟
(一)環境基本法第34條之規定
我國公民訴訟之規定，在環境基本法中亦可找到依據，環境基本法第34條規定：「各級政府疏於執行時，人民或公益團體得依法律規定以主管機關為被告，向行政法院提起訴訟。行政法院為判決時，得依職權判令被告機關支付適當律師費用、監測鑑定費用或其他訴訟費用予對維護環境品質有具體貢獻之原告」依本條之規定，人民或公益團體當行政機關怠於執行其職務時，人民或公益團體可以直接提起行政訴訟。惟本條之規定，亦如同前述之行政訴訟法第9條之規定一般，須以其他法律有特別規定時方得提起之。
本條之立法目的在於為督促政府能徹底執行環境保護工作，各級政府疏於執行時，人民或公益團體得以主管機關為被告，向行政法院提起訴訟。而得提起公民訴訟之主體，由本條之立法目的及條文觀之，立法者並未加以作特別之限制，應可推知立法者亦是將其定位為純粹的客觀訴訟，而如同行政訴訟法第9條之規定一般，非直接受害之人民亦得提起本訴。
(二)其他個別環境法規
在我國個別之環境法規之中，亦有公民訴訟條款之規定。個別規定雖散落在不同之法規中，然細究其條文規定，則大同小異，且性質亦相同，故以下即將其作統一之說明。我國現行之環境法上公民訴訟制度，僅被規定在由環保署所主管之六個法之中。以下即藉表1說明其內容：
表1：環保署主管之公民訴訟 (資料來源：引自王毓正製表)
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廢棄物清理法第72條
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空氣汙染防制法第81條
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海洋汙染防治法第59條
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土壤及地下水汙染整治法第49條
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水汙染防治法第72條
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環境影響評估法第23條
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第一項
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公私場所違反本法或依本法授權訂定之相關命令，而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。主管機關於書面告知送達之日起六十日內仍未依法執行者，受害人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向高等行政法院提起訴訟，請求判令其執行。
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事業、汙水下水道系統違反……
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規定於第8、9項
開發單位
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第二項
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行政法院為前項判決時，得依職權判命被告機關支付適當律師費用、偵測鑑定費用或其他訴訟費用予對維護空氣品質有具體貢獻之被告。
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規定於第10項
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第三項
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第一項之書面告知格式，由中央主管機關會商有關機關制定之。
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規定於第11項
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備註
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劃底線之部分乃為各條條文文字從有差異之處
框住之文字則為本文欲討論之主體
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由上表可知，各該環境法規中之公民訴訟規定，當主管機關疏於執行職務時，受害人民或公益團體可於踐行告知程序後，而主管機關於書面告知六十日過後仍未執行職務時，可向高等行政法院直接提起行政訴訟。值得一提的是，環境法上之公民訴訟在最初空氣汙染防制法引進立法時，草案中係以「任何個人或團體為程序主體」，惟後來卻限縮改以「受害人民或公益團體」完成立法，之後立法之其他有公民訴訟制度之五個環境法規，亦以此程序主體規定於法條之中。
(三)環境法之公民訴訟之性質
誠如本文一開始所提及，我國公民訴訟之名詞雖被廣泛使用，惟個別環境法規中所稱之公民訴訟，究為公益訴訟、民眾訴訟或公民訴訟則有澄清之必要。公民訴訟制度係源自於美國環境法制，係立法者基於維護公益之考量，賦予民眾對於行政機關違法之行為得提起訴訟之權能。若以環境影響評估法為例，該法第23條第8、9項規定，受害人民或公益團體對於主管機關怠於執行職務之行為，於進行書面告知程序後，如主管機關於書面告知送達之日起六十日內仍未依法執行，受害人民或公益團體即得以主管機關為被告，直接向高等行政法院提起行政訴訟。
其中如係以受害人民為原告，依目前學說及實務普遍承認訴權理論之情形下，提起公民訴訟之人民仍限於主張其權益因主管機關待於行使職務而受侵害之法律上利害關係人。因此，此時由受害人民提起之公民訴訟，因程序主體已限於受害之人民，而非民眾，故其亦非民眾訴訟。至於由公益團體提起之公民訴訟，並非為維護自身權益而起訴，亦非以自己名義為保障社員權利被授與訴訟實施權而提起訴訟，與行政訴訟法第35條所稱之利己團體訴訟不同，而與行政訴訟法第9條所稱之公益訴訟相符。又環境法規中既已將程序主體侷限於「受害人民」，因此有學者便主張若仍稱之為公民訴訟，未免名實不符，易生誤會。但該制度仍然允許公益團體純粹為了維護公益而提起訴訟，故如本文一開始所提及，其應仍為廣義之公益訴訟。而就受害人民為原告而言，其則應為狹義的公益訴訟。故遂有學者主張應將一般習稱之環境法中之公民訴訟，以公益訴訟改稱。
而個別環境法規中之公民訴訟，其應具有雙重性質，就受害人民而言，於行政機關怠於執行其職務時，依傳統行政訴訟法之理論，應提起課予義務之訴而有訴願前置之限制，而個別環境法規中規定得直接向行政法院提起訴訟，免除訴願前置主義之適用。即其意味著，若於踐行書面告知程序後，因行告知程序後，即給予行政機關自行改正其怠於執行職務之機會，猶如等同訴願之功能之一，而毋庸再進行一次訴願程序，故於此之原告適格及其他規定而言，應為行政訴訟法第5條之特別規定。而就公益團體之原告適格及其他規定而言，性質上則屬於行政訴訟法第9條所稱「法律別有規定」之情形。又就公益團體所提之公民訴訟而言，因非關自身之權利及法律上利益，故應為客觀訴訟；而就受害人民而言，因仍須具有法律上之利害關係，故應為主觀訴訟。
參、傳統行政訴訟之概況
一、傳統行政訴訟之意義與性質
傳統行政訴訟將訴訟類型區分為四大類型，各有其不同之實體判決要件，但其仍具有相同之目的與性質。就目的而言，行政訴訟法第1條即開宗明義指出，行政訴訟之目的在於藉司法救濟，以保障人民權益及確保國家行政權之合法行使，而就訴訟類型而言，可將其區分為主觀公權利保障模式及客觀法秩序維護模式，前者係指惟有個人之主觀公權利受有損害時方得提起之訴訟(即主觀訴訟)，主要則體現在前述之四大類型；後者則是指為協助行政行為客觀的合法性，司法審查程序的發動不以原告個人主觀公權利可能受侵害為前提(即客觀訴訟)，例如公民訴訟等屬之。就性質而言，欲提起行政訴訟者，不論須否經訴願前置程序，依行政訴訟之訴訟利益理論，應受訴權理論之限制，其主體皆須限於權利或法律上利益受有損害之人民始得提起之，而若非直接受有損害者，至少亦應具利害關係人之地位方可提起行政訴訟，故其性質應為受害者訴訟。茲以簡圖表示如下：
圖2： (資料來源：作者自製)
是故，藉由上表之比較可知，公民訴訟應與一般傳統之四大訴訟不同，其應屬於客觀法秩序維護模式之客觀訴訟。
二、提起傳統行政訴訟之限制─訴權理論
如前所述，提起傳統之行政訴訟，必限於人民具有所謂之訴訟權能方具原告適格。而所謂之訴訟權能，其功能即在於為了貫徹行政訴訟主觀權利保障模式之任務，並避免其淪為公民訴訟，自必須要求原告具有提起撤銷訴訟之訴訟權能，其訴始為合法。關於訴訟權能，因其主體之不同，可分為直接受害人及利害關係人為論述。直接受害人部分，行政訴訟法是以「權利或法律上利益」作為其保障之客體，惟所謂公法上之權利，本即屬法律保護之利益，而具有爭訟可能性之法律上之利益，其自屬權利無疑，故二者實難以強作區分。故學者建議不仿將權利或法律上之利益，均理解為公權利概念不同之表達方式。而公權利者，係指得向行政主體請求為一定的作為、不作為或容忍的權利。而學者認為必須具備以下三要素，始得謂為公權利：
1.公法法規課予行政主體一定行為(作為、不作為、容忍)義務。
2.公法法規之規範目的不只是為了維護公益，也寓有保障特定受益人之規範意旨。
3.公法法規賦予特定受益人得維護自己利益的法律上之力。
而與公權利相對應者為反射利益。公法法規縱課予行政主體一定行為之義務，若該法規範所規定之目的僅為了維護公益，而個人只是作為社會大眾享受法律執行之反射結果者，謂為反射利益，其僅屬於事實上的利益，故人民上不得因反射利益受影響而提起行政訴訟。此外，經濟上利益(如單純獲利機會)、政治上利益(如個人政治聲望)、文化上利益或理念上利益亦均屬於事實上利益，而非公權利。
利害關係人部分，則須依保護規範理論來探求其是否具有公權利。而立法者在權力分立之理論底下，對於是否賦予第三人利益之保護，享有相當程度的形成自由，因此，有關第三人是否以及多大的範圍內有公權利，原則上應先探求法規範之目的而定之。首先，法官應先太求立法所制定之規範，除了維護公益外，是否至少亦具有保護第三人利益之意思。其次，則應探求提起訴訟之原告是否屬於法律所要保護之第三人的範圍，由於行政法規及少有明文規定第三人有公權利之情形，因此有關規範目的之探求，自必須依賴法律解釋之方法為之。而綜合上述，提起傳統行政訴訟之主體之限制，主要即限於權利或法律上利益受損之人民，亦即具有主觀公權利之受害人民。
肆、受害人民提起公民訴訟與傳統行政訴訟之比較與相關爭議剖析
一、得提起公民訴訟之主體
依行政訴訟法第9條及環境基本法第34條之規定，該二法之條文中皆規定人民或公益團體為提起公民訴訟之程序主體，而個別環境法規之公民訴訟條款，則規定受害人民或公益團體為其程序主體，兩相比較可發現個別環境法規之公民訴訟條款將人民限縮為受害人民，其訴訟之性質，行政訴訟法第9條及環境基本法第34條應為客觀訴訟，而個別環境法規中之受害人民所提起之公民訴訟，就受害人民起訴之情形而言，仍應遵循訴權理論以判斷原告之訴權，故凡為保護規範效力所及之人民，即具有訴權，得為個別環境法規中之公民訴訟之原告，惟此時受害人民係為保障自身權益而起訴，並非行政訴訟法第9條所稱維護公益之情形，故應為主觀訴訟。另外，得提起傳統行政訴訟之原告，因受限於前述訴權理論之限制，自以權利或法律上利益受侵害之人為限，故其程序主體為權利或法律上利益受侵害之人民，亦為主觀訴訟。其程序主體之比較，可圖示如下：
圖3： (資料來源：作者自製)
二、二者之競合
(一)受害者是否皆可自由選擇或二者提起前提不一樣？
此問題所涉及者，乃各法規所規定之原告適格與相互規定間之關係。申言之，個別環境法規所規定者，為受害人民於行政機關怠於執行職務時，得於踐行告知程序後，直接向高等行政法院提起行政訴訟。以空氣汙染防制法第81條為例，由於空氣汙染防制法之立法目的包括「維護國民健康」，依保護規範理論之判斷標準，則受害人民對於空氣汙染防制法即依其受權訂定相關法令所課予行政機關作為或不作為義務之範圍難具有公權利或法律上利益，從而人民在此範圍內對於行政機關有保護請求權。而當公私場所違反空氣汙染防制法或依其授權訂定之相關法令，即構成對受害人民之權利或法律上利益之損害。此時受害人民對於行政機關具有保護請求權，與民眾訴訟之純粹公益性不符。若行政機關仍未依受害人民之舉發依法調查，或對於違法之公私場所施以裁罰處分，受害人民本得依行政訴訟法第5條提起課予義務訴訟。因此，就受害人民而言，此空氣汙染防制法第81條之規定，僅相當於在此情形對行政訴訟法所為之特別規定，免除依行政訴訟法第5條提起課予義務之訴而有訴願前置主義之限制，因空氣汙染防制法第81條第1項定有明文，得「直接」向高等行政法院提起行政訴訟。故個別環境法規中之公民訴訟可謂是傳統行政訴訟實體判決要件上之特別規定。
而關於受害人民是否於符合訴權理論之要求後，是否皆可提起行政訴訟法第9條及環境基本法第34條之公民訴訟、個別環境法規中之公民訴訟或傳統行政訴訟，國內文獻則鮮少有討論者。於此，本文以為就原告適格來看，受害人民既已符合訴權理論之要求，其自得提起傳統行政訴訟，以達其權利保護之目的，惟若屬行政機關怠於執行職務之情形時，則其提起之訴訟種類應為行政訴訟法第5條之課予義務之訴，則須有訴願前置之要求，於訴願程序過後，受害人民若有不服，方得提起課予義務之訴，而若人民所請求者為一般給付之訴時，則無須經訴願前置。而個別之環境法規之公民訴訟，須行政機關怠於執行職務時，受害人民踐行告知程序後六十日，行政機關仍不作為時，其方得直接提起行政訴訟，該訴也才會合法，故其前提應在於行政機關之怠於執行職務且受告知，並於告知經過六十日後仍不作為時，受害人民方得提起本訴，惟得免除訴願程序。兩相比較之下，可發現受害人民欲主張之權利保護，若屬於行政機關消極不作為之違法之前提時，個別環境法規中之公民訴訟因免除訴願前置程序而為傳統行政訴訟法之特別規定，故於此競合之情形，受害人民應先提起個別環境法規中之公民訴訟；且毋庸經過訴願程序，而得直接由中立之法院來加以審判，對於節省人民因進行訴願程序所耗費之勞力、時間及費用而言，應較為有利。而若屬其他訴訟種類之救濟途徑時，則應提起傳統之行政訴訟以資救濟。而至於行政訴訟法第9條及環境基本法第34條之公民訴訟，欲提起該訴者須以法律有特別規定者為限，若無法律規定之情形時，則人民無法提起本訴，故該程序主體某程度上亦為個別環境法規之公民訴訟所吸收，故於此則不加以討論。
(二)立法者立場與實務之運作
若就立法者之立場加以觀之，揆諸本文前述之各規定之立法目的，於個別環境法規中，空氣汙染防制法之草案將「任何個人或團體」修正為「受害人民或團體」，而後通過立法之程序，並未如同行政訴訟法第9條或環境基本法第34條係規定人民或公益團體，可得知立法者有意將得提起公民訴訟之人民限縮於權利或法律上利益受有損害之人民，應是希望藉訴權理論之限制，以避免濫訴之情形，即如同行政訴訟法第9條但書之功能一般。而與傳統行政訴訟相較，傳統行政訴訟本即受到訴權理論之限制，又其目的本即在避免人民濫訴，惟立法者既然在制定個別環境法規之時，已明文排除訴願前置主義之適用，且亦無明文認為傳統行政訴訟應優先適用，故本文認為，在此應是立法者認為在環保法之事件中，受害人民若符合個別環境法規之要件，即可依個別環境法規提起公民訴訟，而毋庸提起傳統之行政訴訟。又就最早導入公民訴訟之空氣汙染防制法觀之，其制定日期為民國88年1月20日，行政訴訟法之大幅修正擴張訴訟類型之制定日期為87年10月28日，亦可認為立法者在後制定之環保法規中，無明文應優先適用傳統之行政訴訟，應係有意將個別環境法規中之公民訴訟視為特別規定，而優先適用。
退步言之，於實務運作上，當受害人民直接提起個別環境法規中之公民訴訟時，於本文遍查相關公民訴訟之判決，亦未見法院認為應以傳統行政訴訟為優先適用之法規，而將當事人之訴駁回，若無法認為相關之個別環境法規之公民訴訟為特別規定應優先適用，惟應可認為二者之關係至少存有平行適用之關係。
三、行政訴訟法第9條與環境基本法第34條為何無受害人民之限制？
公民訴訟制度之濫觴係起源於美國法制，美國法制就原告之資格之限制，條文表述之方式主要有兩類，第1類乃是未對原告資格附加任何條件的規定方式，其表述方式為「任何人」或「人民」；第2類則將原告限定在「任何人有正當合法利益，而其利益正在或可能受到不利的影響」。而不論是以何種表述方式，美國法基本上不承認毫無限制的公民訴訟，相反的是採取盡量寬鬆認定「利益受損害的立場」，使公民訴訟制度的運作仍舊與個人利益維護存在一定的連結。
若以我國法制與美國法作比較，行政訴訟法第9條及環境基本法第34條之規定方式較接近前述之第1類表述方式，即條文所規定之程序主體為人民。而個別環境法規所規定之公民訴訟條款，則較接近於前述之第2類表述方式，即條文所規定之程序主體為受害人民。申言之，我國之立法者同樣亦不承認毫無限制之公民訴訟，故在第1類之表述方式中，雖不就程序主體為限制，惟卻於但書中加入「除其他法律別有規定」之限制，以避免濫訴；而於第2類之表述方式中，則直接規定受害人民為程序主體，以訴權理論來加以限制。故本文以為，行政訴訟法第9條與環境基本法第34條之所以無受害人民之限制，其原因應在於，立法者以透過但書之規定，對濫訴之情形加以限制，故毋須在程序主體之資格方面在加以限制。
伍、結論與建議
公民訴訟之主要目的在督促主管機關執行其職務，是故對於原告之資格，是否有必要作限制抑或是廣泛的不加以限制，本文認為誠有討論之必要。因若就合作原則之角度觀之，其所要求者乃是人民與政府機關之通力合作，以對環境保護及提升環境政策執行之成效，達成共同維護之目的，則作為合作原則重要一環之公民訴訟制度，若仍受到我國行政訴訟法傳統訴權理論之限制，是否能達到公民訴訟制度之功能及引進我國之初衷，誠有疑義。另就訴權理論而言，我國奉為圭臬之保護規範理論，乃源自德國之通說見解，惟該理論因德國成為歐體法之一份子，亦飽受其他國家之批評，認其堅守保護規範理論過於保守，而既保護規範理論有此批評之聲浪，況該理論本身之操作亦非屬一相當明確之概念，則是否仍有效忠該理論之必要，實值吾人深思。此外，保護規範理論既係源於德國法之通說，在我國是否能一體適用，亦有探究之必要。在我國提起行政訴訟時，法律並未明文規定必須遵循保護規範理論之拘束，其亦僅是學說或實務之累積與創設，則既立法者並無此要求，則是否仍須奉其為圭臬？換言之，在保護規範理論於我國無明文依據時，當操作該理論遇到窒礙難行或不公不義之情形發生時，是否仍須不分青紅皂白的局限於保護規範理論之窠臼之下？或許正本清源之道，即是屏除該理論之適用才是。
另有論者以為，公民訴訟雖有其積極之功能，但就其對國家行政權之衝擊(例如行政執行上、政策上的專業考量)以及法院負擔之增加(質上的負擔，如專業能力的問題；量上的負擔，如恐案件量會大量增加)著實有很大之影響，因此除了基於法律之特別規定才可提起公民訴訟外，當事人適格之要件，便是用來維繫權力分立之重要規定。關於此論點，本文認為恐有疑義。首先，因公民訴訟本即以合作原則為基礎，而合作原則本即要求人民與政府間共同合作維護環境公益，而提起公民訴訟，即是藉由訴訟制度對於政府機關之違法行為加以監督，並促其執行，若說行政機關之怠於執行職務或其他違法行為，由人民提起公民訴訟並藉由法院之判決加以監督，會對行政權造成衝擊與負擔，則與合作原則，或說公民訴訟之立法意旨不免有所。再者又若認為會對法院造成負擔之增加此論點，以實證上之研究觀之，在1995年至2002年期間，全美國每年平均約有550件公民訴訟案件，且至今在實證上並未造成法院不堪負荷之情形。又不僅是美國法，甚至是瑞士法的實證經驗進行比較之後，獲得的結論是，公民訴訟存有極高的功能性，且相反地，並沒有發生至度濫用或訴訟量暴增而導致法院工作負荷明顯增加的情形。學者亦有認為，抱持著客觀型訴訟可能被濫用並造成司法負擔過重的憂慮，應該只是先入為主的偏見而已。最後，權力分立之理論亦未要求人民不得提起訴訟以保障自己之權利或公益之維護，故此論點亦有待商榷。
故本文認為，公民訴訟制度之當事人適格，應廣泛的加以開放，而受害人民本即得透過傳統之行政訴訟途徑加以救濟，至少不應限於受害人民方得提起之，惟在我國法院尚以保護規範理論作為通說之際，於短時間無法捨棄該理論時，則不仿參考美國法制，藉由擴張對利益範圍之認定，達到當事人適格認定之放寬。另就我國目前之環境法上之公民訴訟制度來看，僅有環保署所主管之六個法規中方有公民訴訟制度之設，而其他環境法規則無此制度，何以僅環保署主管之汙染法規需要此制度，則其他環境保護之法規，則不需要司法審查之機會，其他環境之主管機關亦有可能怠於執行職務或有其他違法情事之情形發生，故公民訴訟制度應加以導入其他之法規之中，以貫徹政府與人民共同維護環境之義務。
以公益為目的之社團法人，於其章程所定目的範圍內，由多
數有共同利益之社員，就一定之法律關係，授與訴訟實施權者，得為公共利益提起訴訟。
